来源:现代咨询  作者:康峰 

摘要：生活垃圾处置是城市管理的一项重要内容，随着“十三五”规划的发布，生活垃圾焚烧的市场潜力正在逐步释放。为鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，徐州市第二生活垃圾焚烧厂采用PPP模式运作并被列为江苏省PPP试点项目。本文对该PPP项目的基本概况及实施情况进行概述，详细分析项目运作过程中的重难点和创新点，为类似其他项目提供借鉴和参考。

关键词：垃圾焚烧 PPP项目

一、项目背景

生活垃圾焚烧项目相较于生活垃圾其他的处置方式(卫生填埋、堆肥等)，可以有效的实现废弃物的资源化利用，将生活垃圾转变为电能，并且减重80%、减容90%;在技术相对成熟的情况下，可以有效的避免垃圾处置过程中的二次污染。因此，生活垃圾焚烧项目可以有效地对垃圾进行减量化、资源化、无害化处理，避免垃圾围城，解决垃圾处理侵占土地的问题。“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划提出，到2020年，生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理能力的比例达到50%。

根据《徐州市环境卫生专业规划》以及相关预测分析，徐州市区生活垃圾量将在2020年将达到日均3409吨。而现有填埋场仅能使用2年，现有焚烧厂处理能力为1200吨/天。如果不再新建垃圾焚烧厂，徐州将面临垃圾围城的危机。为满足徐州市近20年的生活垃圾处理要求，本项目设计总处理规模为4000t/d(垃圾入厂量)，其中一期2500吨/天;估算总投资约为18.81亿元，其中一期估算投资额约为12.68亿元。

鉴于徐州市生活垃圾处置未来将有较大的缺口，新建垃圾处理设施迫在眉睫。为引导和鼓励社会资本进入公共服务领域，提高公共服务供给效率，降低项目全生命周期成本，徐州市决定采用PPP模式运作徐州市第二生活垃圾焚烧厂。此外，固废处置行业具有较强的运营特征，且本项目的投资和处置规模在行业内均位居前列，故本项目被评选为2016年江苏省PPP试点项目。

二、项目PPP运作

1、项目PPP运作方式

本项目采取PPP模式中的BOT运作方式运作，具体而言，由徐州市政府出资人先行设立项目公司，待社会资本中标后按约定比例对项目公司进行增资扩股。在合作经营期限内由项目公司负责本项目的融资、投资、建设及运营，项目公司通过可行性缺口补助和发电收入获取合理的投资回报。在合作经营期限结束后，项目公司将本项目全部资产完好移交给徐州市政府或其指定的相关部门。

图1 徐州市第二生活垃圾焚烧厂PPP运作图

基于项目运作以及前期工作安排，本项目先由政府出资主体成立项目公司，初期注册资本暂定为本项目的政府出资额。待社会资本方中标后，社会资本方以增资扩股的方式入股该项目公司，最终项目公司的注册资本增至估算投资额的20%。

图2 徐州市第二生活垃圾焚烧厂投融资结构图

2、项目采购情况

本项目于2017年8月25日进行资格预审，最终有十一家国内垃圾焚烧单位通过项目资格预审。于2017年10月12日进行公开招标，投标限价为项目一期满负荷运营时的可行性缺口补助单价为42元/吨，最终通过综合评分确定协鑫智慧能源股份有限公司、安徽盛运环保(集团)股份有限公司联合体中标。

三、项目亮点及难点

1、先行成立项目公司，缩短项目运作时间

PPP项目实际运作中，一般在社会资本中标后，再成立项目公司，然后由项目公司办理建设相关手续，此种方式在项目招标完成后耗时时间较长。同时，垃圾焚烧项目建设前期工作手续较为繁琐，如本项目在社会资本中标之后，再成立项目公司办理项目建设前期相关手续，则可能面临项目投产延误，而造成短期内城市垃圾无法处理的问题。

为避免在短期内垃圾不能及时处理而出现垃圾围城的情况，缩短项目建设前期准备工作运作时间，在本项目方案设计时，需要充分考虑项目建设的迫切性，经过与政府方沟通后，决定由政府方先行成立项目公司。具体而言，政府方出资代表以政府方出资金额注册项目，并由其负责推进前期工作(包括规划、用地、可研、设计等)，为项目的建设投产争取时间;当社会资本中标后，通过增资扩股的方式入股项目公司，再由项目公司负责项目整体的建设、运营。

由于政府出资代表先期成立的项目公司为政府独资公司，属于国有企业。项目公司在引入社会资本时，需要满足《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发[2005]60号)的相关规定。

2、设计多项举措，合理化解垃圾量风险

垃圾焚烧厂运营期间一个重大的运营风险是“吃不饱”或者“吃太多”，即垃圾量不足而使得项目公司亏损，或者垃圾量过多而使项目公司获得高额收益。其发生的原因主要是项目规模设计时，是以城市发展规划，地区的人口增长预测及人均垃圾量预测等因素，共同确定的生活垃圾处理设施规模。一旦这些预测值与实际发展情况存在较大差异时，就造成了项目实际垃圾量与设计处理规模不匹配的现象。

一般垃圾焚烧项目，为确保项目稳定运营通常设置垃圾保底垃圾量，即在垃圾焚烧厂实际垃圾处理量低于某阀值时，政府方还按保底垃圾量给予项目公司补贴。此时，项目公司也将因缺少垃圾而导致的发电收入的降低，即使政府按照保底量给予项目公司补贴，项目公司也可能出现运营不经济而亏损，因此，垃圾实际供应量是否能与垃圾设计处理量匹配是保障项目健康运营的关键。

本项目设计处理能力规模较大，即4000吨/天(垃圾入厂量)，政府方从以下几个方面控制垃圾处理量与项目设计处理规模之间可能存在的不协调问题。首先，为避免盲目建设规模较大的项目，本项目按照分期建设的模式进行实施，项目一期设计处理能力为2500吨/天(垃圾入厂量)，二期将在垃圾处理量持续稳定达到一期处理规模时才开始二期建设。其次，根据目前垃圾处理量的缺口，保守预计未来的本项目可用的垃圾量，再按照此垃圾量，在项目运营期前四年按年设置项目的保底垃圾量。在项目运营期第五年之后保底量为一期垃圾处理能力的90%，约2250吨/天(垃圾入厂量)。最后，徐州市另外仍保有一个垃圾填埋场和一个垃圾焚烧厂，未来如出现垃圾不足的情况，可以将该填埋场的垃圾供给到本项目上，或者灵活调配两个垃圾焚烧厂的垃圾处理量。

本项目方案在顶层设计层面，通过一些列的措施，使项目避免项目的实际处理垃圾量与设计处理能力不匹配的现象情况，保障项目健康稳定运营。

3、重构补贴思路，创新可行性缺口补助计算方式

传统的垃圾焚烧项目，政府方通过采购方式，由社会资本方竞争每吨垃圾补贴单价，最终确定一家中标社会资本;待项目进入运营期后，政府方以中标补贴单价给予的项目公司可行性缺口补助。同时为保障项目公司收益，会引入收益调节机制，即设置保底垃圾处理量和项目超额收益分成。

这种计算政府可行性缺口补助的方式比较常见，但随着该方式的应用，也暴露出一些问题。如项目公司处理的垃圾越多，发电收入越多，对应的政府补贴却越高，这使得项目公司获得较高的利润。由于垃圾焚烧行业的门槛较高，项目公司出现隐瞒经营收入、扩大经营成本的道德风险是大概率事件，这就使得收益调节机制失灵。或者项目公司处理的垃圾量长期低于保底垃圾量时，政府按照保底量支付补贴，带来的主要问题是保底量如何准确设计的问题，项目公司获得经营收入(主要是政府补贴)，能否弥补项目的投资和运营成本，是否会导致项目公司长期不经济的运营而使得项目公司破产。

为解决项目可行性缺口补助调节机制不灵敏的问题，需要重新设计垃圾焚烧项目的补贴思路。根据可行性缺口补助的定义：“指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。”作为投资项目，项目投资成本及收益可粗略按下式计算：

投资成本及收益=运营收入-运营成本+可行性缺口补助

因此，可行性缺口补助=投资成本及收益-(运营收入-运营成本)，该式可以诠释可行性缺口补助是“使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报”，由政府给予经济补助的方式。对于垃圾焚烧项目，以项目垃圾处理量初步估算运营成本与运营收入，再根据项目的投资情况对项目公司进行补助，可以保障项目公司的稳定持续运营，也不会出现项目公司获得高额收益的情况。

4、严格控制标准，建立按效付费机制

垃圾焚烧项目虽然实现了资源化利用和减重80%、减容90%的目的，但是在生产过程中也会有部分污染物产生，即渗滤液、滤渣、飞灰、烟气，俗称“一进四出”。因此必须构建严格的控制标准和监管体系，防止出现治理污染时产生新的污染。

在项目的控制标准方面，为保证在28年的合作期限中，本项目能安全、卫生、稳定的运营，监管体系中严格设计各项排放标准，其中渗滤液要求达到《污水综合排放标准》(GB8978-1996)三级标准后排入市政管网，炉渣按照政府要求送到指定地点处理，飞灰按照危废标准送入垃圾填埋场处理，烟气要求达到欧盟2010/75/EU标准。

严格的控制标准，还需要有效的监管与控制措施，使政府的监管有效的传导至垃圾焚烧项目的各个过程中。为此，项目监管与控制措施方面，首先，将各项控制标准的指标纳入项目的绩效考核体系中，注重项目的结果导向性;其次，对垃圾焚烧生产过程进行分析，提炼出可操作、可实施的监管重点，将其列入监管范围并形成监管考核记录，注重项目生产的过程监管;再次，按月对项目进行考核计算月度考核得分，并形成月度考核报告，注重项目考核的时效性和全面性;最后，将月考核结果与季度可行性缺口补助的金额挂钩，强化了项目公司的责任意识。本项目通过严格的控制标准，并构建了完整的从过程监管到结果监管的按效付费机制，实现了对项目的全方位的监管和把控。

原标题:独家|徐州市第二生活垃圾焚烧厂PPP项目案例分析